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环境污染责任纠纷的裁判依据和司法认定/崔刚/2016.2

环境污染责任纠纷的裁判依据和司法认定

甘肃政剑律师事务所崔刚

依据《民法通则》《侵权责任法》等,环境污染责任是一种特殊侵权责任,适用无过错责任原则和因果关系举证责任倒置。《侵权责任法》对环境污染责任的构成要件、归责原则、举证责任以及法定免责事由等作了较为详细的规定。《海洋环境保护法》《水污染防治法》等具体相关立法的出台,意味着确定环境污染责任时,当有特别法已经作出特别规定的领域,应依照特别法规定处理。在评判环境污染责任的承担是否以行为具有违法性为要件时,污染环境的行为即使不受行政法的制裁,也不意味着能免除其私法上责任的承担。环境污染竞合侵权和第三人过错污染环境是两种特殊责任形态的责任承担,在司法实务中还应当注意竞合侵权责任之划分,并与《侵权责任法》第28条关于“损害是由第三人造成的,第三人应当承担侵权责任”的一般性规定作出区分。根据《物权法》第45条、第46条以及<渔业法》第6条规定,并结合《民事诉讼法》第55条的规定可知,当国家利益或公共利益受到环境污染的侵害时,有关机关可以作为国家利益或公共利益之代表提起诉讼。因此,环境侵权诉讼的原告并非一定是直接利害关系人。

 一、环境污染责任及归责原则的适用

我国在保护环境、防治污染方面制定了一系列法律,如《环境保护法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《放射性污染防治法》等。《民法通则>第124条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。”《侵权责任法》第65条规定:“因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。”上述所列法律形成了环境保护的法律体系,并对一些污染环境致人损害的侵权行为,除法律明确规定不承担责任的情形外,规定行为人均应当对受害人承担赔偿损失等民事责任。

为正确审理环境侵权责任纠纷案件,2015年2月9日最高人民法院审判委员会第1644次会议通过《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》,自2015年6月3日起施行。这是2015年1月1日新环境保护法生效以来,最高人民法院继发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》之后,颁布的第二个审理环境责任纠纷案件的司法解释。《解释》不仅适用于环境私益诉讼,而且适用于环境公益诉讼,规定了两类诉讼共同适用的一般法律规则。《解释》是最高人民法院积极落实中央“用严格的法律制度保护生态环境”的重要举措,为积极推进生态文明建设提供了有力司法保障。

《解释》共十九条,主要从八个方面对环境侵权责任纠纷案件的法律适用问题进行了解释。一是明确《解释》的适用范围,既包括环境私益诉讼案件,也适用于环境公益诉讼案件;既适用于污染环境案件,也适用于破坏生态案件。二是明确了环境侵权责任纠纷案件的归责原则和减免事由。三是明确了数人分别或者共同排污时,污染者对内对外的责任承担方式。四是明确了因第三人的过错污染环境造成损害的,第三人和污染者的诉讼地位和责任承担。五是明确了被侵权人和污染者之间的举证证明责任分配原则。六是明确了环境污染案件中有关鉴定意见、检验检测或者监测报告以及专家辅助人的意见等有关证据的适用。七是明确了环境污染案件中有关行为保全和证据保全措施的适用条件和程序。八是明确了环境侵权责任纠纷案件中侵权人承担责任的方式。最高人民法院发布《解释》,旨在统一审理环境侵权责任纠纷案件的裁判标准,解决司法实践中环境污染责任归责原则、责任构成以及数人侵权责任划分等法律适用不统一等疑难问题,指导全国法院正确审理环境侵权责任纠纷案件,切实保护受害人的民事权益,用严格的司法程序保护好我国生态环境和美丽家园

环境污染责任是指污染者违反法律规定的义务,以作为或者不作为的方式污染环境、造成损害,依法不问过错而承担损害赔偿等法律责任的特殊侵权责任。环境污染,是指工矿企业等单位所产生的废气、废水、废渣、粉尘、垃圾、放射性物质等有害物质和噪音、震动、恶奥排放或传播到大气、水、土地等环境之中,使人类生存环境受到一定程度的危害的行为。环境污染的形式主要有:水污染、大气污染、噪声污染、光污染和辐射污染等形式。环境污染将导致环境发生化学、物理、生物等特征上的不良变化,从而影响人类健康和生产生活,影响生物生存和发展的现象。换言之,环境污染是人类活动引起的, 自然过程本身导致的环境质量下降属于自然灾变,不属于环境污染责任的调整范围。当然,环境污染导致的环境质量下降,一般必须达到对人类的生存与发展、生态系统和财产造成不利影响的程度。《侵权责任法》规定,对生物多样性、生态环境的破坏以及自然资源造成水土流失等生态环境的污染也属于环境污染。若生态破坏尚未致他人民事权益受损,则不得适用环境污染责任。

环境污染侵权责任,是一种特殊侵权责任:《侵权责任法》第65条“因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任”的规定,确立了环境污染侵权责任适用无过错责任原则。需要指出的是,《侵权责任法》关于环境污染侵权规定实际上规定了两种归责原则:对于污染环境适用无过错责任原则,而对于破坏环境则适用过错责任原则,必须根据一般民事责任的四个要件追究民事责任。

二、环境污染责任构成的司法认定

根据《侵权责任法》的相关规定,环境污染责任的构成要件包括污染环境的行为、环境污染致人损害的事实、污染环境的行为与损害之间的因果关系。

(一)环境污染行为

环境污染行为多数通过排放有害物质及废弃物、散发有害气体、传播噪音等作为的方式构成,但也可以表现为不作为的方式,如密封器的自然损坏。

对于环境污染责任的承担是否以行为具有违法性为要件,理论界及审判实务中都存有不同观点。最高人民法院专家法官认为,在认定环境污染损害及其违法性时可借鉴忍受限度理论,可就受害者方面的损害的性质(健康损害、精神损害、财产损害)及其轻重等情况,加害者方面的加害行为的社会评价(公共性、有用性)、损害防除设施的设置情况、管制法律的遵守等各方面情况连进行比较衡量,并对客观方面的因素进行综合性考虑,从而个别、具体地判定损害的忍受程度,认定损害超过忍受限度时加害行为就是违法的。污染程度如超过受害人社会生活上应忍受限度时,即使遵守了排放标准,也只限于不受行政法的制裁,但并不能成为私法上免除责任的理由,受害人仍可请求损害赔偿或请求排除、禁止或者防止污染。<民法通则》第120条的规定,污染环境的行为应当是违反国家保护环境、防止污染的规定的行为,但是《环境保护法》第4l条第1款却没有作此规定。湖北省环保局曾就此向原国家环保局请示.国家环保局在【1991】环法函字第104号批复中答复:“承担环境污染赔偿责的法定条件,就是排污单位造成环境污染危害,并使其他单位或个人遭受损失。”“至于国家或地方规定的污染物排放标准,只是环保部门决定排污单位是否需要缴纳超标排污费和进行环境管理的依据,而不是确定排污单位是否承担赔偿责任的界限。”这一观点与《环境保护法》第41条第1款之规定一致。

  (二)环境污染的损害事实

环境污染的损害事实是指污染环境的行为导致国家、集体及个人的财产或个人的人身及环境受到损害的事实。《侵权责任法》第21条规定:“侵权行为危及他人人身、财产安全的,被侵权人可以请求侵权人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险等侵权责任。”可见,停止侵害、排除妨碍、消除危险等预防性的请求权,并不仅仅以现实的损害结果为前提,在发生环境污染危险时.受到危及的当事人即可根据上述条款请求侵权人承当停止侵害、排除妨碍、清楚危险等侵权责任。

应当注意的是,国家利益也会受到环境污染的侵害,此时政府部门作为国家利益的代表可以提起诉讼,具有主体资格。根据《物权法》第45条、第46条和<渔业法》第6条的规定,天然渔业资源属于国家所有,县级以上地方人民政府渔业行政主管部门是渔业资源所有权具体的行使者和管理者。在渔业资源因环境污染等侵权行为遭受损害后,县级以上地方人民政府渔监行政主管部门以自己的名义提起民事诉讼,符合《民事诉讼法》第119条的规定,人民法院应当依法予以受理。

(三)环境污染行为与损害事实阍存在因果关系

环境污染行为与损害事实之间要有因果关系,即引起与被引起的客观联系。环境侵权损害赔偿纠纷案中,应由加害人就其行为与受害人的损害之间是否存在因果关系承担举证责任。因为环境污染是一种特殊侵权,在构成要件的因果关系方面具有特殊性,若由受害人直接证明因果关系的存在,对保护受害入极为不利,因此侵权法采用因果关系举证责任的倒置,由污染者证明因果关系不存在,否则直接判决由污染者承担责任。《民事诉讼证据规定》第4条第1款第(三)项明确规定:“因环境污染引起的损害赔偿诉讼,由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之闻不存在因果关系承担举证责任。”目前,我国环境侵权司法实践中,因果关系推定规则已经成为共识,并得到了落实。《侵权责任法》第66条规定:“因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”在单行环境法律法规中,也有类似的规定.如2004年修订的《固体废物污染环境防治法》第86条规定:“因固体废物污染环境引起的损害赔偿诉讼,由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”

最高人民法院在浙江省平湖师范农场特种养殖场与嘉兴市步云染化厂、嘉兴市金禾化工有限公司等水污染损害赔偿纠纷一案(最高人民法院(2008)民二提字第5号民事判决书)中认为:环境侵权人所举证据既不能证明其污染行为不会导致受害人的损害,也不能证明导致受害人受到损害的结果确系其他原因所致,因此,对于侵权人的染行为和受害人损害之间的因果关系,侵权人均不能提出足够证据予以否定,应当向受害人承担侵权损害赔偿责任。原审要求受害人就污染行为和损害后果的因果关系承担举证责任,并认定受害人损害发生原因不明,故其所举证据未能达到适用因果推定的前提,但因果关系只是侵权事实成立的构成要件,最高人民法院司法解释已经确定因环境污染引起的损害赔偿诉讼应由加害人对侵权事实不成立承担举证责任,其中当然包括对于因果关系的证明,故原审审对于举证责任的分配系适用法律错误,予以纠正。数个加害人的污染行为共同造成污染,彼此之间不能证明行为对于造成损害后果的作用有所差别,故认定认定数个加害人对本案的发生负有同等责任,按照均等比例就损失承担连带赔偿责任。

三、环境污染责任方式与免责事由的司法认定

(一)环境污染责任方式

1.一般责任方式

环境污染的责任方式一般为“排除危害”和“赔偿损失”,《环境保护法》第41条规定:“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”《水污染防治法》《大气污染防治法》等环境保护法律、法规都把“排除危害”和“赔偿损失”作为承担环境污染民事责任的主要形式。

2.特殊责任形态

(1)环境污染竞合侵权责任的承担。《侵权责任法》第67条规定:“两个以上污染者污染环境,污染者承担责任的大小,根据污染物的种类、排放量等因素确定。”本条环境污染侵权责任的承担,根据污染物的种类、排放量等因素确定,即各污染(侵权)行为的原因力(各行为人参与致害程度的大小)来确定各污染者的责任比例,参与程度大的多分担损害赔偿责任,参与致害程度小的则少分担损害赔偿责任。

海船漏油污染海域侵权责任纠纷应当适用有关国际公约、《海商法》等特别法的规定。根据《1992年国际油污损害民事责任公约》第4条、《2011年国际燃油污染损害民事责任公约》第5条的规定,当发生涉及两艘或更多船舶的事故并造成污染损害时,所有有关船舶的所有人,除按照公约第3条应当免除责任的外,应对所有无法合理分开的此种损害承担连带责任。该两个公约的规定是指两船同时漏油污染海域的情况。但是,对于两艘海船碰撞造成一船漏油,但是另一艘船未漏油的情形,如何适用法律,在实践中存在较大争议。目前司法实践中的做法是:对于受《1992年国际油污损害民事责任公约》调整的油污损害赔偿纠纷,因船舶碰撞造成油污损害的,由碰撞船舶所有人承担连带赔偿责任,但不影响油污损害赔偿责任人之间的追偿。

(2)第三人过错污染环境的责任承担。《侵权责任法》第68条规定:“因第三人的过错污染环境造成损害的,被侵权人可以向污染者请求赔偿,也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后,有权向第三人追偿。”该条内容表明,被侵权人享有起诉的选择权,既可以向污染者请求赔偿,也可以向第三人请求赔偿,还可以同时请求污染者和第三人共同赔偿。需要说明的是,第三人与污染者的责任并非连带责任。此处第三人过错造成环境污染损害的,不适用《侵权责任法》第28条关于“损害是由第三人造成的,第三人应当承担侵权责任”的一般性规定,是因为环境污染侵权的特殊性,没有将第三人过错作为污染者的免责事由。《水污染防治法》对此也作了类似规定,该法第85条第4款规定“水污染损害是由第三人造成的,排污方承担赔偿责任后,有权向第三人追偿”。

值得注意的是,本条是环境污染侵权中第三人过错责任承担的一般性规定,不适用于特别法已经作出特别规定的领域。如《海洋环境保护法》第92条规定,负责灯塔或者其他助航设备的主管部门,在执行职责时的疏忽,或者其他过失行为,经过及时采取合理措施,仍然不能避免对海洋环境造成污染损害的,造成污染损害的有关责任者免予承担责任。《1992年国际油污损害民事责任公约》第3条第2款与第3款、《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》第3条第3款与第4款规定了污染者对第三人故意行为和负责灯塔或者其他助航设备的主管部门,在执行职责时的疏忽,或者其他过失行为免责。由此可见,在海洋环境保护法和公约调整范围内,对于污染者可以免责的第三人故意,受害人只能要求第三人承担损害赔偿责任。

(二)环境污染免责事由

环境污染的免责事由,是指环境法所规定的在因环境污染侵权致人损害时,加害人可以免除民事责任的事由。根据《民事诉讼证据规定》第4条第3款规定,对于环境污染的免责事由实行举证责任倒置,由行为人举证证明免责事由的存在。我国环境保护法律规定的免责事由主要由以下几种情形:

1、不可抗力。我国环境保护的相关法律法规均将不可抗力作为免责事由之一,《水污染防治法》第85条第2款规定:“由于不可抗力造成水污染损害的,排污方不承担赔偿责任;法律另有规定的除外。”《大气污染防治法》第63条规定:“完全由于不可抗拒的自然灾害,并经及时采取合理措施,仍然不能避免造成大气污染损失的,免于承担责任。”《海洋环境保护法》第92条规定,不可抗拒的自然灾害,经过及时采取合理措施,仍然不能避免对海洋环境造成污染损害的,造成污染损害的有关责任者免予承担责任。   特别注意的是,上述规定的不可抗力免责事由须满足两个条件:一是须有不可抗拒的自然灾害发生;二是加害人及时采取了合理措施,仍不能避免造成环境污染致人损害。对免责条件的限制,有利于保障受害人得到赔偿。

2.受害人过错。《水污染防治法》第85条第3款规定:“水污染损害是受害人故意造成的,排污方不承担赔偿责任。水污染损害是由受害人重大过失造成的,可以减轻排污方的赔偿责任。”《海洋环境保护法》第90条第2款援定:“造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害,并赔偿损失;完全由于第三者的故意或者过失,造成海洋环境污染损害的,由第三者排除危害,并承担赔偿责任。”

3.其他免责条件。《海洋环境保护法》第43条规定,战争行为是海洋污染损害的免责事由之一。负责灯塔或者其他助航设备的主管部门在执行职责时的疏忽或其他过失行为造成海洋、水污染损害的,为免责事由。我国加入的《1992年国际油污损害民事责任公约》第3条第2款与第3款、《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》第3条第3款与第4款均规定:“船舶所有人如能证实损害系属于以下情况,即对之不负责任:(1)由于战争行为、敌对行为、内战或武装暴动,或特殊的、不可避免的和不可抗拒性质的自然现象所引起的损害;(2)完全是由于第三者有意造成损害的行为或怠慢所引起的损害;(3)完全是由于负责灯塔或其他助航设备的政府或其他主管当局在执行其职责时,疏忽或其他过失行为所造成的损害。如船舶所有人证明,污染损害完全或部分地由于遭受损害人有意造成损害的行为或怠慢而引起,或是由于该人的疏忽所造成,则该船舶所有人即可全部或部分地免除对该人所负的责任。”

四、环境污染责任的具体类型

(一)水污染侵权责任

水污染是指水体因某种物质的介入,而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变,从而影响水的有效利用,危害人体健康或者破坏生态环境,造成水质恶化的现象。对于水污染侵权责任的构成与承担,《水污染防治法》第85~89条进行了详细的规定。水污染损害赔偿纠纷中受害人提出应当按照当时的市场价格赔偿其经济损失,且对其损失数额有确实可依的证据证明的,而污染人没有证据证明受害人不存在该损失的,应当支持受害人的诉讼请求。至于如何确定水污染损害数额,应根据《民法通则》第124条的规定及《水污染防治法》第41条的规定,在有证据证明数额的情况下,按照损害发生时的市场价进行赔偿。 水污染侵权责任中,对于水污染行为与损害后果的因果关系,同样应适用证明责任的倒置,由加害方举证证明因果关系不存在,否则要承担败诉的责任

(二)大气污染侵权责任

大气污染是当今社会最为参加的环境污染,是指因自然现象或认为活动使某些物质进入大气而导致其物理、化学等特性发生改变,从而对人体或财产造成损害的现象。《大气污染防治法》第62条规定:“造成大气污染危害的单位有责任排除危害,并对直接遭受损失的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷.可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门调解处理,调解不成的,当事人可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”第63条规定:“完全由于不可抗拒的自然灾害,并经及时采取合理措施仍然不能避免造成大气污染损失的,免于承担责任。”

(三)海洋污染侵权责任

海洋环境污染损害是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。《海洋环境保护法》规定了海洋污染侵权责任的一般原则与承担方式,是审理海洋污染侵权责任案件的重要依据之一。向海洋中排放或倾倒有毒有害物质造成人身财产损害的,应当承担消除危险或赔偿损失的侵权责任,海洋环境污染行为给国家造成损害的,国家可以起诉,由行政主管部门代表国家对责任者提起诉讼。    

(四)固体废物污染侵权责任

固体废物是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。固体废物本身就属于污染物,同时还可能造成土壤污染、大气污染或水污染等。《固体废物污染环境防治法》是我国固体废物污染侵权责任案件审判的主要依据。

(五)环境噪声污染侵权责任

环境噪声是指在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音。环境噪声污染,是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准,并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。《环境噪声污染防治法》第61条规定:“受到环境噪声污染危害的单位和个人,有权要求加害人排除危害;造成损失的,依法赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他环境噪声污染防治工作的监督管理部门、机构调解处理;调解不成的,当事人可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”

(六)放射性污染侵权责任

放射性污染是指由于人类活动造成物料、人体、场所、环境介质表面或者内部出现超过国家标准的放射性物质或者射线。《放射性污染防治法》第59条规定:“因放射性污染造成他人损害的,应当依法承担民事责任。”

(七)能量污染侵权责任

随着科学技术的发展,能量污染日益加剧,对人们的人身财产造成了严重的危害。现实生活中如违反法律规定,向环境中排放电磁波、光波、热能等能量,对他人人身、财产造成损害的,都应承担侵权责任。尽管我国尚未制定关于能量污染防治的专门法律,但是在司法实践中已经出现此类案侧,并得至了法院的支持。在《最高人民法院公报》刊登的陆耀东诉永达公司环境污染损害赔偿纠纷案中:

法院认定行为人的照明灯光对他人的正常居住环境和健康生活造成环境污染危害的,行为人有责任排除危害。

由此观之,环境污染对人体健康造成的实际损害结果,不仅包括那些症状明显并可用计量方法反映的损害结果,还包括那些症状不明显且暂时无法用计量方法反映的损害结果。光污染对人体健康可能造成的损害,目前已为公众普遍认识。夜间,人们通常习惯于在暗光环境下休息。被诉侵权人设置的路灯其射人周边居民居室内的外溢光、杂散光,数量足以改变人们夜间休息时通常习惯的暗光环境,且超出一般公众普遍可忍受的范围,光污染程度较为明显。在此情况下,灯光使人难以安眠,并因此出现了失眠、烦躁不安等现状,这就是灯光对人体健康的实际损害。这些实际损害符合日常生活经验法则,《民事诉讼证据规定》第9条的规定,被侵权人无需举证证明,应推定属实。被诉侵权人否认光污染造成了实际损害,应当举证反驳。